4.3.1 Étude de cas : Partie 1 - L’analyse des risques et de leur gestion en géographie

4.3.3 L’émergence d’une politique de prévention des risques naturels reposant sur la maîtrise des enjeux

À partir de la fin des années 1990, l’État affirme l’impossibilité d’intervenir partout et les stratégies ne seront plus définies uniquement à partir de la connaissance des aléas. L’émergence d’une politique de prévention des risques naturels reposant sur la maîtrise de la croissance des enjeux dans les territoires exposés aux aléas naturels se situe dans les années 1990. Avant cette période, des mesures ont été prises pour tenter de contrôler l’occupation du sol, principalement dans des zones exposées aux inondations (Plan de Surfaces Submersibles – PSS – en 1935 et règles d’urbanisme spécifiques aux constructions dans les zones exposées au risque en 1955). La loi de 1982, qui a créé le régime catnat évoqué précédemment, a aussi institué des plans d’exposition aux risques naturels prévisibles (PER) qui devaient notamment interdire la construction dans les zones les plus exposées aux risques naturels.

C’est la loi du 2 février 1995 (dite loi Barnier) qui institue les Plans de Prévention des Risques Naturels Prévisibles (PPRn), considérés aujourd’hui comme l’outil majeur de prévention des risques naturels7. Le PPRn est un document de planification qui institue trois zones sur le territoire des communes littorales, associées à des règles d’occupation et de construction qui dépendent de l’intensité de l’aléa naturel avec notamment une zone inconstructible. Le PPRn vaut servitude d’utilité publique et est annexé au Plan Local d’Urbanisme qui encadre la délivrance des autorisations d’occupation du sol. La procédure d’élaboration et d’approbation des PPRn est maîtrisée par l’État. La détermination de la hiérarchie des zones exposées aux risques repose principalement sur la définition d’un aléa de référence (événement naturel dont l’ampleur sert de référence pour définir les zones susceptibles d’être touchées et les risques encourus par les personnes et les biens). Le premier guide méthodologique pour l’élaboration des PPRn concerne les PPRn Littoraux (MATE, 19978). Le PPRn Littoral concerne la prévention des aléas mentionnés précédemment (érosion du trait de côte – falaises et côte basse - et submersion marine).

La circulaire du Ministre de l’Environnement et du Ministre de l’Équipement publiée en 20029, complétée par une note de mai 2004, rappelle les motivations de l’État en matière d’aménagement sur le territoire des communes littorales face aux risques naturels. Deux objectifs principaux sont énoncés : interdire les implantations humaines dans les zones les plus dangereuses et réduire la vulnérabilité. L’État rappelle aussi deux priorités : préserver les vies humaines et ne pas faire peser sur la collectivité nationale, par l’intermédiaire du dispositif catnat de solidarité financière, les coûts des catastrophes potentielles en cas de constructions dans des zones exposées aux aléas les plus forts. Le PPRn Littoral est l’outil permettant la mise en œuvre de ces objectifs.

Envisagée sur la durée des deux derniers siècles, la gestion des risques naturels littoraux a connu des changements importants dans ses orientations, ses méthodes et son organisation dans une période assez courte – la dernière décennie. Cette rapidité des changements impose finalement l’émergence d’une nouvelle culture pour permettre une forme de co-construction de cette politique et des stratégies à élaborer par l’ensemble des acteurs concernés par la gestion des risques naturels littoraux.

La prise en compte des héritages d’une gestion des risques naturels dominée par l’État et l’évolution importante du rôle de l’État nécessitent un temps d’adaptation. C’est aussi une adaptation qui est imposée aux acteurs et aux territoires littoraux par les perspectives sur le changement climatique et ses conséquences sur l’élévation du niveau de la mer. Celles-ci ajoutent par anticipation des contraintes nouvelles pour l’aménagement de territoires à forts enjeux de développement. Les outils existants pour gérer les risques naturels ne seront sans doute pas suffisants pour intégrer cette complexité. L’émergence d’une action collective n’a probablement pas suffisamment été organisée par l’État.

7Circulaire du 30 avril 2002 relative à la politique de l’Etat en matière de risques naturels prévisibles et de gestion des espaces situés derrière les digues de protection contre les inondations et les submersions marines, 4 p. (BO du MEDD n°6 du 30 juin 2002). Note de mai 2004.
8La procédure l’élaboration des PPRn est fixée par les décrets du 5 octobre 1995 et du 4 janvier 2005.
9MATE (Ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement ; Ministère de l’Équipement, des Transports et du Logement), 1997, Plans de prévention des risques naturels littoraux (PPRn). Guide méthodologique, Paris, La Documentation française.